Bu yazı “Geçici Koruma Kimi, Neyi ve Ne Kadar Koruyor?” blog serisinin bir parçası olarak İbrahim Soysüren’in editörlüğünde yayınlanmaktadır. Bu yazı dizisi, NCCR On the move, Neuchâtel Üniversitesi Sosyoloji Enstitüsü ve İzmir Barosu işbirliğiyle 9 Aralık 2023’te İzmir’de düzenlenen aynı adlı çalıştayda sunulan tebliğlerden hareketle hazırlanmıştır.
Yazı AB’nin Ukraynalı mülteciler için geçici korumayı Mart 2026’ya kadar uzatma kararını var olan yasal çerçeveye uygunluğunu ve sonuçlarını değerlendirmektedir.
Yerlerinden Edilen Ukraynalıların Avrupa Birliği’nin Öngördüğü Yasal Çerçevede Korunmaları:
‘Geçici’ Koruma Süreci ve Sınırları
Esin Küçük
Mart 2022’de yerinden edilmiş Ukraynalıların korunması için Geçici Koruma Direktifi’nin devreye sokulması, Avrupa Birliği Üye Devletlerinin ivedi ve kapsamlı bir biçimde koruma sağlama yönüdeki iradesinin somut bir göstergesi olarak takdirle karşılandı. Nitekim, Üye Devletler bu Direkrifi kullanarak hem yerinden edilmiş bu bireylerin acil ihtiyaçlarını tanımış, hem de Birlik genelinde temel hak ve hizmetlere erişimlerini sağlamış oldu. Bu gelişmede, Üye Devletlerin dayanışma iradesinin ötesinde pratik mülahazaların önemli bir rol oynadığının altını çizmek gerekir: Konsey Uygulama Kararı’nda da belirtildiği üzere (paragraf 16), Direktifin devreye sokulmasındaki temel amaçlardan biri, ev sahibi ülkelerin yüksek sayıda başvurudan ötürü iltica sistemlerinin maruz kalacağı yükün önüne geçilmesidir. Açık bir şekilde ifade edilmemiş olsa da, Direktifin aktive edilmesini cazip kılan bir diğer etken, geçici koruma mekanizmasının kullanılmasının karmaşık siyasi sorunların ertelemesine olanak sağlamış olmasıdır. Geçici koruma mekanizmasının kullanılması, bir ölçüde, çatışmanın yakında sona erebileceği ve geri dönüşün mümkün olacabilecegi temennisine dayanmaktadır. Ne var ki kısa vadeli çözüm üzerine kurulu bu yaklaşım, Avrupa Konseyi’nin kendisinin de kabul ettiği üzere, iltica durumlarında ortalama koruma süresinin yaklaşık yirmi yıl olduğu gerçeğiyle örtüşmediği gibi, devam eden çatışmaların hakikatiyle de bağdaşmamaktadır. Bu gerçeklik bağlamında, yanıt bekleyen en mühim sorulardan biri, geçici koruma mekanizmasının hangi süreyle uygulanabileceği meselesidir.
Direktife göre, geçici koruma başlangıçta bir yıllık bir süre için verilebilir ve Madde 4(1)’de belirtildiği üzere, altı aylık aralıklarla bu süre en fazla bir yıla kadar otomatik olarak uzatılabilir. Kilit soru, bir yıla kadar varan otomatik uzatmaların ötesinde, daha fazla uzatmanın olanaklı olup olmadığıdır. Bu konuda Madde 4(2) özellikle şunu öngörmektedir:
Geçici korumayı gerektiren nedenlerin devam etmesi halinde, Konsey, bir Üye Devletin Konsey’e teklif sunma talebini de inceleyecek olan Komisyon’un önerisi üzerine, nitelikli çoğunlukla geçici korumanın bir yıla kadar uzatılmasına karar verebilir.
Bu hükmün yalın bir şekilde yorumlanması durumunda, Direktifin yalnızca bir yıllık ek uzatmaya izin verdiği ve geçici koruma için üç yıllık bir azami süre öngörüldüğü anlaşılmaktadır. Bu yorum, geçici korumanın “azami süreye ulaşıldığında” sona ermesi gerektiğini açıkça belirten Direktif Madde 6(1)(a)’da destek bulmaktadır. Zira, bu madde tereddüde mahâl bırakmayacak biçimde geçici koruma için yasal olarak tanımlanmış bir süre olduğunu öngörmektedir. Ayrıca, kitlesel nüfus hareketlerine kısa vadeli bir çözüm olarak tasarlanan geçici korumanın içsel mantığı da bu yorumu desteklemektedir. Bu sistem, temel olarak ev sahibi devletlere sığınma sistemlerinin kapasitesini artırmaları için gerekli zamanı sağlamak ve aynı zamanda yerinden edilmiş bireylerin temel haklara erişimini temin etmek üzere tasarlanmıştır. Geçici koruma altındaki bireyler, mülteci veya ikincil koruma statüsü içerisinde uluslararası koruma altında tanınan haklara nazaran daha sınırlı haklara sahiptirler. Örneğin, kayda değer bir farklılık, Avrupa Birliği Uzun Dönem İkamet Direktifi’nin, uluslararası koruma statüsüne sahip bireyleri kapsarken, geçici koruma altındaki kişileri açık bir şekilde uygulama alanının dışında bırakmasıdır (Madde 3(2)(b)). Bu sınırlı hakları kabul edilebilir kılan temel gerekçe, geçici koruma mekanizmasının özünde kısa süreli bir statü olmasıdır. Bu nedenle, bu mekanizmanın sürekli surette uzatılması, söz konusu yapının geçicilik vasfına, ve dolayısıyla, Direktif’in ruhuna açık ve doğrudan aykırılık teşkil etmektedir.
Ne var ki, Avrupa Birliği’nin geçici korumayı uzatma yönünde attığı son adım tam olarak bu istikamettedir. Komisyon’dan gelen teklif (COM(2024)0253) üzerine hareket eden Konsey, kısa bir süre önce geçici korumanın süresini, genel olarak kabul edilen üç senenin ötesinde, 2026 yılına kadar uzatmıştır. Geçici korumanın süresini düzenleyen Madde 4(2)’nin ancak zorlama bir yorumu, böylesi bir uzatmayı mümkün kılmakta ve Konseye, arzu ettiği takdirde, geçici korumayı süresiz bir şekilde uzatma yetkisi vermektedir.
Bu noktada önem arz eden soru, Konseyin, en iyi durumda zaman sınırlarının esnetilmiş bir yorumu, en kötü durumda da hukukun ihlali olarak değerlendirilebilecek bu yolu neden izlediğidir? Avrupa Birliği Komisyonu’nun geçici korumayı uzatma önerisinde sunduğu gerekçe, Direktifin ilk etapta aktivasyonu için kullanılan gerekçe ile örtüşmektedir: Üye Devletlerin sığınma sistemlerinde başvuru sayısının ani artışı nedeniyle baskı altında kalmasının önüne geçmek. Komisyonun geçici korumayı uzatma teklifi, Haziran 2024 itibariyle, geçici koruma için kayıtlı 4.19 milyon kişiye karşılık sadece 53.000 uluslararası koruma başvurusu yapıldığını da göstermektedir. Komisyona göre, uluslararası koruma başvurularının nispeten düşük olması, Geçici Koruma Yönergesi’nin Üye Devletlerin sığınma sistemleri üzerinde oluşabilecek baskının etkin bir şekilde önlendiğinin bir kanıtıdır.
Direktifin aktivasyonunun üçüncü yılına yaklaşılırken, Üye Devlet sığınma sistemlerinin neden hâlâ aşırı yüke maruz kalma riski taşıdığı ve iltica sisteminin kapasite yoksunluğunun neden devam ettiği haklı bir şekilde sorgulanabilir. Bu durumun özünde döngüsel bir mantık yatmaktadır: Geçici koruma altındaki Ukraynalılar, bu statü ve sağladığı haklardan feragat etmedikleri müddetçe iltica başvurusunda bulunamamaktadırlar. Bu noktada, iltica prosedürüne erişimin engellenmesinin Direktif tarafından zorunlu kılınmadığını, sadece buna izin verildiğini belirtmek önemlidir. Madde 19(1) “Üye Devletler, başvurular değerlendirilmekteyken geçici korumanın, sığınmacı statüsü ile eşzamanlı olarak kullanılmayabileceğini öngörebilir” ifadesini içermektedir. Üye Devletler, Direktifi geçici koruma altındaki bireylerin iltica başvurusu yapmalarını engelleyecek şekilde uygulamayı tercih ederek, geçici korumanın sona ermesi durumunda iltica sistemleri üzerinde oluşabilecek baskı riskini devam ettirmekte, ve bu suretle, geçici korumanın uygulanmasına zemin teşkil eden nedeni mütamadiyen geçerli kılmaktadır.
Ukrayna vatandaşlarının korunmasına yönelik uygulamalara kadar, Geçici Koruma Direktifi, 2001 yılında kabul edilmesinden bu yana 20 yılı aşkın bir süre boyunca hiç yürürlüğe girmemiş olmasından dolayı eleştirilmiş ve etkinliği ciddi bir tartışma konusu haline gelmişti. Hatta, Komisyon, 2020 yılında Direktifinin yerini alacak şekilde, Yeni Göç ve İltica Paktı kapsamında öngörülen ve başlangıçta Kriz ve Mücbir Sebep Yönetmeliği’nin bir parçası olarak tasarlanan bir “ivedi koruma” planı önermişti. Bu öneri kabul edilmiş olsaydı, önemli ve olumlu bir adım teşkil edecekti. Zira, bu ivedi koruma çerçevesi standart sığınma prosedürlerinin akabinde devam edeceği bir yıllık katı bir zaman sınırı getirecek ve geçici koruma altındaki kişilere, ikincil koruma statüsüne sahip bireylere tanınan hakların aynısını sağlayacaktı. Maalesef, uggulamada rafa kaldırılan Geçici Koruma Direktifi değil, ivedi koruma planı olmuştur. Ukrayna kriziyle birlikte, Geçici Koruma Direktifi sadece varlığını sürdürmekle kalmamış, aynı zamanda Avrupa Birliği’nin sığınma yönetimi stratejisinin merkezi bir unsuru olarak yerini sağlamlaştırmıştır.
Kısa vadede siyasi menfaatlere hizmet etse de, uzun süreli olarak geçici korumaya dayanılması, geçici ve ivedi bir acil durum müdahalesi olarak tasarlanan bir mekanizmayı kalıcı bir yapıya dönüştürerek uluslararası korumanın yerleşik yapısını zedelemektedir. Dikkate değer bir şekilde, Avrupa Komisyonu’nun kendisi de Geçici Koruma Direktifi teklifine eşlik eden Gerekçe’de (paragraf 2.3.) bu riskin altını çizerek şunları belirtmiştir: “Bazen geçici koruma, bazı Üye Devletlerde Cenevre Sözleşmesi’nden kaynaklanan yükümlülüklerden sıyrılmak ve hatta bu yükümlülüklerin önüne geçmek için kullanılabilecek bir araç olarak uygulandığını düşünenler tarafından eleştirilmektedir. Gerçekten de durumun kontrolden çıkması gibi gerçek bir risk söz konusudur. Avrupa Birliği’nin sorumluluğu hayati önem taşımaktadır ve yasal araçları vasıtasıyla, amacının bu olmadığına dair niyetini ortaya koymalıdır”. Bugün bu risk her zamankinden daha somut görünmekte ve sadece yerlerinden edilen Ukraynalıları etkilemekle kalmayıp, geçici korumaların giderek yerleşik uluslararası koruma çerçevelerinin yerini aldığı daha geniş bir küresel eğilimi de güçlendirmektedir.
Avrupa Birliği’nin geçici koruma uygulaması sıklıkla bir politik başarı örneği olarak takdir edilmektedir. Ancak, bu mekanizmanın başarısının asıl göstergesi yalnızca iltica sisteminin aşırı yük altına girmesinin önlenmesine değil, aynı zamanda geçici korumanın ‘nasıl’ ve ‘ne zaman’ sona erdiğine de bağlı olacaktır. Avrupa Birliği’nin, geçici korumanın kalıcı bir yapıya dönüşmesine izin vermek yerine, bu acil durum önleminin sorumlu bir şekilde aşamalı olarak sona erdirilmesini sağlaması önem arz etmektedir. Geçici korumadan uluslararası korumaya hızla bir geçiş, geçici korumanın başından beri öngörüldüğü gibi, Cenevre Sözleşmesi’nden doğan yükümlülüklerden kaçınmak amacıyla bir araç olarak kullanılmasının ve Avrupa Komisyonu’nun ‘kontrol dışı bir durum’ olarak tanımladığı gelişmelerin önüne geçilmesinin başlıca yolu gibi görünmektedir.
Dr. Esin Küçük, Essex Hukuk Fakültesi’nde (Birleşik Krallık) öğretim üyesi ve Notre Dame Hukuk Fakültesi’nde (ABD) Misafir Doçent öğretim üyesi olarak görev yapmaktadır.
* GAR Blog’ta yayınlanan yazılarda görüşler bütünüyle yazarlara aittir, Göç Araştırmaları Derneği’nin görüşlerini yansıtmaz.
**Görsel CHATGPT ile oluşturulmuştur.
